試論我國的公務(wù)員考試錄用制度

　　【摘要】：本文就2006年1月1日起正式實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》深入闡述我國公務(wù)員考試錄用制度的內(nèi)涵及歷史淵源，并詳細(xì)描述了公 務(wù)員考試錄用的演變過程，結(jié)合教育部、人事部等相關(guān)數(shù)據(jù)，在肯定考錄工作改革成果的基礎(chǔ)上，通過借鑒國外不同地方不同制度下的公務(wù)員錄用制度，對我國當(dāng)前 公務(wù)員考試錄用工作所存在的問題進行了深入的探討研究，并對考錄工作提出了自己的見解和思考，我國公務(wù)員考錄制度應(yīng)繼續(xù)向規(guī)范化、合理化、專業(yè)化、科學(xué)化 發(fā)展，從而提高整個公務(wù)員隊伍的專業(yè)水平和工作效率。

　　【關(guān)鍵詞】：公務(wù)員、考試錄用、公務(wù)員法

　　【正文】：

　　2005年4月，十屆全國人大常委會通過了《公務(wù)員法》，并于2006年1月1日起正式生效，公務(wù)員考試錄用是《公務(wù)員法》的重要組成部分， 《公務(wù)員法》對公務(wù)員考試錄用原則、范圍、具體要求都做了相應(yīng)的規(guī)定，自其實施以來，考錄工作取得一定成效，但是，我們也看到隨著歷史變遷和環(huán)境的變化， 考錄工作也存在著一定的問題，值得進一步探討和研究。

　　一、我國公務(wù)員考錄制度的概述

　　(一)我國公務(wù)員考錄制度的內(nèi)涵

　　十六大以來，人事系統(tǒng)堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，大力實施人才強國戰(zhàn)略，深化人事制度改革，人事人才各項工作取得了新的進展，在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。

　　2005年4月27日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議審議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》，并于2006年1月1日正式實 施。這部法律的頒布實施，填補了我國法律體系的一個空白，對于健全機關(guān)干部人事管理法規(guī)體系、實現(xiàn)干部人事的依法管理，具有里程碑意義。

　　引入競爭機制是我國公務(wù)員制度的一個重要特點，在公務(wù)員考試錄用過程中貫徹公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，則是體現(xiàn)競爭機制的一個重要方面。嚴(yán) 把公務(wù)員的“進口關(guān)”，尤其是要不斷完善公務(wù)員考試錄用制度，考試錄用制度有利于高素質(zhì)公務(wù)員隊伍建設(shè)，有利于德才兼?zhèn)湓瓌t的貫徹落實，有利于建立健全公 平競爭和公開監(jiān)督的用人機制，有利于促進社會民主建設(shè)，有利于促進市場經(jīng)濟體制下人事制度變革。堅持考錄政策、錄用計劃、資格條件、考試成績和錄用結(jié)果 “五公開”，通過科學(xué)合理地設(shè)置報考的資格條件，在符合職位要求的前提下，打破戶口、身份的限制，減少專業(yè)方面的限制，放寬政治面貌和身體方面的條件，不 僅為廣大考生提供了更加公平的競爭機會，使考試錄用的公正性得到了社會的廣泛認(rèn)可，而且有助于擴大選人用人視野，做到不拘一格選人才，優(yōu)化公務(wù)員隊伍的素 質(zhì)，進而提高政府依法執(zhí)政的水平。

　　(二)我國公務(wù)員考錄制度的發(fā)展

　　官員選拔制度是隨著國家的產(chǎn)生，適應(yīng)階級統(tǒng)治的需要而形成的一種人事管理制度。隨著社會不斷發(fā)展進步，官員選拔制度采用的方式逐步多樣化?？荚?錄用制度，就是通過公開競爭性考試選拔官員的一種制度。這種以考試方式選拔官員的制度，最早產(chǎn)生于中國，起源于中國古代的科舉制度。而現(xiàn)代的公務(wù)員考試錄 用制度，是從西方國家出發(fā)，吸收了中國古代科舉制度和西方文官考試錄用制度的有益成份，以我國現(xiàn)行公務(wù)員考試錄用制度為基礎(chǔ)加以總結(jié)、完善，并以法律形式 固定下來，標(biāo)志著我國公務(wù)員考試錄用制度進入了法制化的新階段。

　　1、公務(wù)員考錄制度的歷史淵源

　　科舉是中國古代讀書人所參加的人才選拔考試，可以說，古代的科舉制度就是現(xiàn)代公務(wù)員考試的前身?？婆e作為歷代封建王朝通過考試選拔官吏的一種制度，從隋朝大業(yè)元年(605年)開始實行，到清朝光緒三十一年(1905年)舉行最后一科進士考試為止，經(jīng)歷了一千三百多年。

　　早在一千多年以前的漢朝，科舉制度的雛形已經(jīng)初見端倪。隋煬帝時期正式設(shè)置進士科，標(biāo)志著我國科舉制度正式誕生。唐宋時期，科舉分為?？坪椭婆e 兩類，科舉制度得到進一步確認(rèn)、發(fā)展和完善，既豐富了考試內(nèi)容，又確定了一整套考試錄用程序，并建立了嚴(yán)格的監(jiān)察體制、懲罰體制和管理體制。明代科舉考試 大致分四級：即童試、鄉(xiāng)試、會試、殿試，考試形式、答題方式也嚴(yán)格規(guī)范化，然而就在這一時期出現(xiàn)了危害極大的“八股文”，把科舉考試制度引向絕路。科舉制 發(fā)展到清代，日趨沒落，由于科舉制本身的弊病，舞弊越演越烈，科舉制終于消亡。

　　2、當(dāng)代公務(wù)員考錄制度

　　公務(wù)員錄用考試也就是為選拔、錄用公務(wù)員而進行的考試，它是指：“國家公務(wù)員錄用的主要機關(guān)根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，通過筆試、面試、現(xiàn)場操作、情景 模擬測驗、心理測驗等方式來測量、評價應(yīng)試者的知識、能力、專業(yè)水平、心理、品德等情況是否符合國家公務(wù)員要求的手段和方法。”

　　我國公務(wù)員考試錄用是指國家行政機關(guān)錄用主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的一種辦法，“不包括黨委系統(tǒng)、企事業(yè)單位、群眾團體及國家機關(guān)中的權(quán)力機關(guān)的干部錄用，也不包括國家行政機關(guān)中級、高級公務(wù)員的選拔。”(注1)

　　二、我國公務(wù)員考試錄用現(xiàn)狀

　　(一)基本現(xiàn)狀

　　自我國公務(wù)員制度推行以來，公務(wù)員考試如雨后春筍般迅猛發(fā)展，向社會公開招考，吸取“新鮮血液”補充到我國的干部隊伍當(dāng)中，有助于政府廣納人 才，有利于提高公務(wù)員素質(zhì)，適應(yīng)日益復(fù)雜化和專業(yè)化的政府工作需要，從而達(dá)到提高行政效率的目的。目前我國公務(wù)員考試錄用的現(xiàn)狀在于：

　　1.公務(wù)員報考人數(shù)急劇上升，考試規(guī)模日趨擴大

　　據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2005年國家公務(wù)員考試報名數(shù)為31萬人，2006年為36萬人，2007年為60萬人，2008年報考國家公務(wù)員考試 的人數(shù)突破80余萬人，僅僅一年時間，報考2009國家公務(wù)員考試的人數(shù)更是突破105萬人，成為歷年來報考人數(shù)最多的一年，各職位平均競爭比例達(dá)到了 78：1，而2003年僅為87000人。

　　2.文化程度逐漸向高學(xué)歷發(fā)展

　　根據(jù)教育部的一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2007年全國高校畢業(yè)生人數(shù)為495萬人，2008年為559萬人，比2007年增加了64萬人，不少本科生 的就業(yè)率還達(dá)不到50%，而碩士生的就業(yè)率也只有80%左右，甚至出現(xiàn)博士失業(yè)的現(xiàn)象，從本科生、碩士生直到博士生，都在積極報考公務(wù)員，參加公務(wù)員考試 成為這些人尋找工作的一種方向。

　　3.熱門職位過熱，冷門職位過冷

　　2009年國家公務(wù)員考試報考中，最熱門的職位中國殘疾人聯(lián)合會組聯(lián)部基層組織建設(shè)一職，最終以4723人競爭此職位而高居此次“國考”首席職 位，與2008年最高供需比3592：1相比，上升幅度約為31%。熱門職位排名第二、第三的分別是南京海關(guān)監(jiān)管職位和廈門海關(guān)的現(xiàn)場監(jiān)管職位，供需比分 別為4653：1和3490：1。但是，2009年同期仍出現(xiàn)了87個無人報考職位及13個報考合格人數(shù)未達(dá)到計劃人數(shù)的職位。

　　造成目前這種公務(wù)員考試現(xiàn)狀的主要原因大致可以歸結(jié)于五個方面：

　　1.就業(yè)壓力

　　近年來，隨著高校擴招、國企改革、機構(gòu)改革等一系列因素帶來的巨大就業(yè)壓力，使得公務(wù)員考試的熱度不斷升溫，不少人都把報考公務(wù)員當(dāng)作就業(yè)的最 佳途徑，甚至唯一的出路。2008年金融危機也對這一熱潮起到了推波助瀾的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，2006年全國城鎮(zhèn)需要安排就業(yè)總量約2500萬人。而 2007年城鎮(zhèn)可新增就業(yè)人員約1100萬人，就業(yè)缺口高達(dá)1400萬人。

　　2.機會均等

　　隨著公務(wù)員考試制度的不斷完善，公務(wù)員考錄工作高舉“凡進必考”的旗幟，公平、公正、公開，為人們提供了平等競爭的機會，這種制度也吸引了更多人報考公務(wù)員，借助公務(wù)員考試這個平臺完成自己的人生規(guī)劃和職業(yè)理想。

　　3.條件放寬

　　除特殊職位外，招考職位的資格條件中無性別、身高、體重、外形、婚姻狀況、畢業(yè)院校等方面的限制，打破了原來的身份地域戶籍限制。同時，除吸引 應(yīng)屆畢業(yè)生報考基層公務(wù)員崗位外，公務(wù)員機關(guān)還加大省級以上黨政機關(guān)錄用具有基層工作經(jīng)歷的人員力度，也促使了社會在職人員報考人數(shù)的進一步增加。

　　4.職業(yè)聲望

　　公務(wù)員在政府決策過程中發(fā)揮著重要作用，職業(yè)的崇高性受人們的尊敬和青睞。并且公務(wù)員職業(yè)較穩(wěn)定，職業(yè)風(fēng)險相對較小。此外，國家為公務(wù)員建立了比較完善的職業(yè)發(fā)展、工資福利、退休養(yǎng)老等保障體系，而其他行業(yè)這方面或缺或不完善。

　　5.盲目從眾

　　很大一部分人對自身能力認(rèn)識不清，甚至素質(zhì)達(dá)不到公務(wù)員的要求，存在僥幸心理，隨大流報考公務(wù)員，也有一部分人是抱著好奇的心態(tài)報考。

　　(二)演變過程

　　1.宏觀演變

　　1980年8月，在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中明確指出“要勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”，“要健全干部的選舉、招考、任免、考 核、彈劾、輪換制度”，“隨著建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，還要制定各個行業(yè)提升干部和使用人才的新要求、新方法。將來很多職務(wù)、職稱，只要考試合格，就應(yīng)當(dāng)錄用或者 授予。”;

　　1982年，在對新中國成立以來干部錄用工作進行科學(xué)總結(jié)的基礎(chǔ)上，原勞動人事部制定了新中國第一個關(guān)于干部錄用工作的綜合性規(guī)定，即《吸收錄用干部問題的若干規(guī)定》;

　　1987年，黨的十三大將干部人事制度改革的重點確定為建立國家公務(wù)員制度，強調(diào)“凡進入業(yè)務(wù)類公務(wù)員隊伍，應(yīng)當(dāng)通過法定考試，公開競爭”;

　　1988年初，中央組織部和原勞動人事部在干部錄用工作中開始試行考試辦法，開創(chuàng)了錄用干部工作的新局面;

　　1989年，人事部與審計署等六部門共同組織了公務(wù)員考試錄用試點工作，人事部還會同中央組織部印發(fā)了《國家行政機關(guān)補充工作人員實行考試辦法 的通知》，在中央和省級人民政府的干部錄用工作中推行考試的辦法，強調(diào)凡進入國家行政機關(guān)一律實行考試，標(biāo)志著我國公務(wù)員考試錄用制度的初步確立;

　　1990年后，公務(wù)員考試制度的試點從中央擴大到地方。1993年8月，《國家公務(wù)員暫行條例》頒布實施，《條例》第十三條規(guī)定：“國家行政機 關(guān)錄用擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員，采用公開考試、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用。”標(biāo)志著公務(wù)員考試錄用制度正式在各級行政 機關(guān)范圍內(nèi)推開;

　　1994年，中央機關(guān)首次公務(wù)員錄用考試引起轟動，被媒體稱為”萬人趕考公務(wù)員”;同年，遼寧省率先開展省直機關(guān)公務(wù)員錄用考試工作;

　　1995年，吉林省縣級機關(guān)招考公務(wù)員，明確規(guī)定農(nóng)民可以報考，首先打破身份限制;

　　1997年，中央組織部印發(fā)《關(guān)于黨群機關(guān)和人大、政協(xié)機關(guān)工作人員考試錄用有關(guān)問題的意見》，指出：“從1997年起，中央和省級黨的機關(guān)、 人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、工青婦等社會團體機關(guān)錄用科級以下工作人員和地市以下機關(guān)錄用科員、辦事員，以及經(jīng)批準(zhǔn)列入?yún)⒄展芾矸秶氖聵I(yè)單位錄用相應(yīng)職級的工 作人員，要按照德才兼?zhèn)浜凸_、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，實行公開招考與嚴(yán)格考核相結(jié)合的辦法，省(區(qū)、市)黨委組織部要對地(市)級以下機關(guān)的考試錄用 工作統(tǒng)籌安排，逐步推開”;

　　2003年起，人民法院、人民檢察院系統(tǒng)也采用了考試錄用制度;

　　2005年4月27日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議審議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》，并于2006年1月1日正式實施。至此，中央機關(guān)及全國各地全面實行“逢進必考”，標(biāo)志著考試錄用制度的正式建立。

　　2.微觀演變

　　1989年，最早的公務(wù)員考試就在中央國家機關(guān)的部分單位開始舉行，名稱叫做“中央國家機關(guān)補充工作人員考試”，主要是針對個別部、委、辦、局舉辦，不是全國統(tǒng)一考試;

　　1989年-1993年，考試科目為行政職業(yè)能力測驗(占10%)和公共基礎(chǔ)知識;

　　1994年-2001年：1993年起我國正式開始實施公務(wù)員制度，公務(wù)員考試也從1994年正式開始。1994年的公務(wù)員考試，行政職業(yè)能力測驗和公共基礎(chǔ)各占50%;

　　2002年開始，國家公務(wù)員考試取消了公共基礎(chǔ)知識，行政職業(yè)能力測驗分為A、B類，A類增加了一個新的考試科目，即申論;

　　2004年的考試將行政職業(yè)能力測驗分為甲、乙類;

　　2005年，對應(yīng)公務(wù)員法的實施行政職業(yè)能力測驗分為綜合管理類和行政執(zhí)法類職位，行測分一、二類;

　　2007年，最大的變化是常識部分全部考法律、科技知識，題目數(shù)量增加到了140道，這是前所未有的數(shù)量。

　　目前，公務(wù)員考試作為國家選拔人才的工具和手段，大量借鑒了國外MBA、MPA和國外政府用人選拔考試的模式和內(nèi)容，通過人才測評的方式，重視 素質(zhì)考查，使考試內(nèi)容、方式向考查思維方法和思維品質(zhì)過度，逐步減少了死記硬背的知識考查，公務(wù)員考試越來越向各項綜合素質(zhì)優(yōu)秀的考生傾斜。

　　三、我國公務(wù)員考錄工作中存在的問題

　　迄今為止，公務(wù)員考錄制度的改革是被社會所認(rèn)可的，也是我國干部人事制度改革中相當(dāng)成功的領(lǐng)域，是現(xiàn)行公務(wù)員制度中的一個亮點，充分體現(xiàn)了以人為本，納賢引才的指導(dǎo)思想。但隨著時代和社會的發(fā)展，考錄制度不可避免地還存在一些問題。

　　(一)官本位思想日益嚴(yán)重

　　中國幾千年的考選傳統(tǒng)留給當(dāng)今中國的最為顯著的就是根深蒂固的官文化思想，即“官本位”思想。所謂“官本位”意識是指以官為本，一切為了做官， 把做官看作人生最高價值追求，同時又用做官來評判人生價值的大小，評判一個人的地位和作用縱觀歷史和現(xiàn)實。官本位至少包括了以下內(nèi)涵：公共權(quán)力的運行以 “官”的利益和意志為最根本的出發(fā)點和落腳點;嚴(yán)格的上下層級制度，下級對上級唯首是瞻，上級對下級擁有絕對的權(quán)力;以是否為官、官職大小、官階高低為標(biāo) 尺，或參照官階級別來衡量人們社會地位和人生價值的社會心理。到了現(xiàn)在，作為一種社會現(xiàn)象，它意味著當(dāng)官就有尊嚴(yán)，有權(quán)就有一切。人們以官為貴，以官為 尊，“官本位”思想逐漸滲透進了社會的每一個角落，慣性作用下致使職位、權(quán)力被私化和濫用，從而導(dǎo)致眾多考生報考公務(wù)員考試，以求謀取“一官半職”，思想 上的不正確認(rèn)識，勢必會導(dǎo)致日后的權(quán)力腐化。另外，我國的權(quán)力相對比較集中和權(quán)力的運行主體又歸各級領(lǐng)導(dǎo)干部的特點，加上部分考錄部門正是由于存在“官本 位”思想，為小部分人大開方便之門，暗箱操作，進而求得“領(lǐng)導(dǎo)賞識”，進行權(quán)力交換，甚至權(quán)錢交換，使得一些地方政府和部門在招收公務(wù)員時自己立法、自己 執(zhí)行，為部門或個人謀取相應(yīng)的利益，嚴(yán)重影響考錄工作的公平性和嚴(yán)肅性。

　　(二)“凡進必考”制度尚未有效實施

　　《中華人民共和國公務(wù)員法》第二十一條規(guī)定，錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取“公開考試、嚴(yán)格考察、平等競 爭、擇優(yōu)錄用”的辦法。“凡進必考”也是保證公務(wù)員素質(zhì)和公務(wù)員制度良性運轉(zhuǎn)的重要保障之一。然而，據(jù)人事部統(tǒng)計，2006年到2008年三年時間里，全 國新增公務(wù)員七十余萬，但經(jīng)過考試錄用的比例僅60%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的比例達(dá)不到50%，個別地方甚至違反規(guī)定，使一些素質(zhì)低劣的人混入黨政機關(guān)。

　　(三)能力測評技術(shù)手段不夠科學(xué)

　　公務(wù)員考試中筆試部分的試題包括《行政能力職業(yè)測試》和《申論》以及專業(yè)科目考試，所有報考人員均需要參加這些考試，但由于目前我國人才能力測 評技術(shù)和手段還不夠科學(xué)，對國外普遍采用的情景模擬、心理測驗、筆跡辨析等輔助方法缺乏研究和應(yīng)用，僅通過筆試和面試相結(jié)合的方式對人才的能力進行評估仍 有一定難度。筆試中，尤其是《行政能力職業(yè)測試》全部為客觀題，這只能測定可以量化的文化知識、法律知識、歷史知識等，但對創(chuàng)新能力、思維能力等難以量化 部分的考察、測定，效果不理想，使得筆試考試成為考知識而不是考能力，因此，對于客觀性測試來說，試題的“三度”(注2)是關(guān)鍵性因素。目前高水平的特別 是測試創(chuàng)新潛能而又不致偏科的題目還不夠多。幾次考試難免有不同比例的重復(fù)，應(yīng)考者完全可以通過反復(fù)的練習(xí)通過考試，但這樣并不一定能真正選出與職業(yè)、崗 位所匹配的人才。在這一方面，國外的經(jīng)驗值得我們借鑒，如加拿大公務(wù)員考試試題設(shè)計分類較多，針對不同的對象均有不同的測評手段，其試卷種類就多達(dá)35 個，很大程度上解決了能力測評手段不夠科學(xué)的問題。

　　(四)存在“千人一卷”的現(xiàn)象

　　面對不同學(xué)歷的考生，都采用同一套試卷，對其合理性、公平性存在質(zhì)疑?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，只要符合報考條件的人，均可報名參加公 務(wù)員考試，但是，用一張試卷來衡量不同學(xué)歷、不同專業(yè)的考生，有失公正，學(xué)歷越高，知識面越寬，研究深度越深，而且專業(yè)的不同，使得部分文科生很占優(yōu)勢， 各省命題水平又參差不齊，這就應(yīng)該區(qū)分對待。我國上海公務(wù)員考試錄用方式從2003年起改變了以往公務(wù)員招考缺乏分類、缺乏針對性的“千人一卷”的傳統(tǒng)模 式，在綜合考試的基礎(chǔ)上，突出崗位特點和專業(yè)要求，進行崗位專業(yè)考試，從“基本素質(zhì)”和“專業(yè)素質(zhì)”兩個方面，把好公務(wù)員進口素質(zhì)關(guān)。實行“2+x”的考 試方式，其中兩門為綜合考試，“x”為崗位專業(yè)考試，是由各用人單位根據(jù)本單位的實際需要，提出要求，由市人事局統(tǒng)一編制計劃、劃定類別、發(fā)布信息和組織 考試，并且將這一考試成績作為錄用公務(wù)員的主要依據(jù)之一。比如：2005年的崗位專業(yè)考試分為政治、綜合管理、經(jīng)濟管理、財務(wù)管理和信息管理等五大類。 2007年的崗位專業(yè)考試則涉及綜合管理、經(jīng)濟管理、財務(wù)管理、信息技術(shù)、政法、城市建設(shè)等六類。

　　(五)識別人才上存在局限性

　　在考試合格者中，國家重點大學(xué)的畢業(yè)生占絕大多數(shù)，特別是一些重要的職位，幾乎被重點大學(xué)的學(xué)生所包攬。由于重點大學(xué)學(xué)習(xí)基礎(chǔ)好，文化水平過 硬，加之考官的青睞，使得他們具有其他學(xué)生不具備的優(yōu)勢。但是否是高學(xué)歷、高分?jǐn)?shù)等于高能力、高素質(zhì)，考試能看出一個人的學(xué)識，但考察不出能力和素質(zhì)，考 試長于衡量人才的知識和技能，短于評價人才的品行和能力，品行和能力帶有方向性和根本性，因此，選拔公務(wù)員不應(yīng)僅看其知識、技能掌握多少，關(guān)鍵是要了解其 品行和能力。考試為衡量應(yīng)試者的知識和技能提供了較為公正和客觀的標(biāo)準(zhǔn)，但是，僅憑有限的文字上的東西是難以看出一個人的品行和能力的。上海市楊浦區(qū)從 2005年起，在全市首創(chuàng)了在公務(wù)員考核中加入誠信內(nèi)容。在對公務(wù)員的年度考核中除了考核德、能、勤、績、廉五部分之外，還加入“誠實守信表現(xiàn)”的新指 標(biāo)。信用不佳的公務(wù)員將在這一項目中被扣分。以往普通公務(wù)員考核一般局限于工作時間內(nèi)的業(yè)績，現(xiàn)在擴大到8小時以外，公務(wù)員一旦有了不良信用，若干年內(nèi)都 無法抹去。在倡導(dǎo)誠信社會的背景下，這一舉措無疑會使每個公務(wù)員提防自己在信用上的“污點”，從而促使公務(wù)員個人素質(zhì)的提高，同時有助于提高政府公務(wù)員的 整體公信力。此外，這一舉措表示上海在公務(wù)員考核中引入了“第三方”評價公務(wù)員，擴大了社會監(jiān)督的渠道。上海市楊浦區(qū)的這一公務(wù)員考核舉措或許對當(dāng)前的公 務(wù)員考錄工作有一定的可借鑒性，對于報考者的考察引入“第三方”，增加評價渠道在某種程度上打破了識別人才自身素質(zhì)的局限性。

　　(六)面試部分的透明性亟待提高

　　《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，招錄機關(guān)根據(jù)考試成績、考察情況和體檢結(jié)果，提出擬錄用人員名單，并予以公示。(注3)可見國家有關(guān)機關(guān)和立 法已經(jīng)注意到了公開，公正考試程序的重要性。但是近幾年公務(wù)員的面試考試仍然不夠客觀，因為面試權(quán)完全由招錄機關(guān)自己掌握，所以就給很多“關(guān)系戶”打開了 方便之門。由于中國傳統(tǒng)社會是一個“熟人社會”，講人情面子關(guān)系，而地域的狹小性又為關(guān)系的人情化提供了低成本，使得考生能通過多種途徑結(jié)識、拉攏、甚至 賄賂考宮，從而達(dá)到獲取面試高分的目的。按照規(guī)定，用人部門可以在1個錄用崗位前3名應(yīng)試候選人中確定擬錄用人員，這就使得面試錄用工作變得相當(dāng)靈活，面 試過程中，賄賂面試考官、“走關(guān)系”、“打招呼”已成為公開的秘密，使得筆試成績排前者結(jié)果往往落選，甚至部分招錄單位對某些考生有所承諾：能通過筆試， 保證能錄取，嚴(yán)重影響了公務(wù)員擇優(yōu)錄取的公信力。其次，面試題目科學(xué)化、專業(yè)化水平不高，程式過于單調(diào)，少數(shù)人不是努力提高自身的能力素質(zhì)，而是致力于提 高應(yīng)試技巧。再次，考官的水平也是良莠不齊，甚至有的職位還會出現(xiàn)外行考內(nèi)行的現(xiàn)象，嚴(yán)重降低了選拔人才的質(zhì)量。根據(jù)新華網(wǎng)2008年6月22日報道，湖 北省人事廳對公務(wù)員招考熱門單位湖北省地稅局的面試進行電視現(xiàn)場直播，15名筆試“入圍”湖北省地稅局的考生在面試過程中，當(dāng)場回答評委問題，評委當(dāng)場給 考生打分，分?jǐn)?shù)當(dāng)場公布。面試的7名考官中，來自招錄部門的考官不超過3人，以及組織人大代表、政協(xié)委員及群眾代表到面試現(xiàn)場觀摩，各地、各招考部門紀(jì)檢 監(jiān)察機構(gòu)設(shè)立投訴舉報電話，對各個環(huán)節(jié)全程監(jiān)督。此舉不僅增加了面試環(huán)節(jié)的透明度，而且這種形式所產(chǎn)生的壓力，同時也考察了“準(zhǔn)公務(wù)員”們是否具有穩(wěn)定的 心理素質(zhì)，更有利于用人單位選拔人才。

　　(七)考錄制度適用范圍過窄

　　考試錄用制度適用范圍過窄的問題主要表現(xiàn)在考試錄用的職位級別范圍過窄?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定：“錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職 務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法。”(注4)也就是說，考錄的適用范圍只限于擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的 公務(wù)員，根據(jù)規(guī)定，被錄取的本科生定為十三級科員，碩士生定為十二級副主任科員，博士生定為十一級主任科員，而擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或副處級以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的可以 采用調(diào)任或交流的辦法，不必通過考試。但調(diào)任對象不包括民營企業(yè)、三資企業(yè)以及其他領(lǐng)域的高層次人才。相當(dāng)一部分高層次人才進入政府部門只能通過統(tǒng)一的公 務(wù)員招考，無論其具何種學(xué)歷、經(jīng)驗或能力都只能被任命為主任科員以下職務(wù)，這樣的政策顯然不能調(diào)動他們進入公務(wù)員隊伍的積極性，也顯失公正。隨著高學(xué)歷青 年進入以上所舉各部門就業(yè)的比例越來越高，解決這個問題的必要性也越來越突出。只有充分考慮到他們的特殊性，給予平等的機會、合適的通道，才能為行政部門 招募到更多的優(yōu)秀高級人才。

　　(八)法規(guī)體系不健全

　　我國公務(wù)員考錄制度的法規(guī)體系包括三個層次。第一層次是《國家公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定;第二層次是《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》及其他相關(guān)規(guī)定;第 三層次是關(guān)于筆試、面試、考核、錄用等各個環(huán)節(jié)的實施辦法或細(xì)則，這一層次尤其缺乏相應(yīng)的法律文本。以考錄條件為例，不少單位對性別、地區(qū)、學(xué)校等作了硬 性限制，有的單位或部門招考，要求報考者是國家重點大學(xué)、211院校應(yīng)屆畢業(yè)生，第一學(xué)歷為本科，諸如此類的規(guī)定還有很多，這些限制與招考公務(wù)員的宗旨是 相違背的。但是縱覽全部公務(wù)員考錄制度的條文，都找不到能有效禁止此類行為的條款。另一方面，在現(xiàn)有法規(guī)的執(zhí)行上，也存在著執(zhí)行不力的問題，部分地區(qū)存在 “上有政策，下有對策”的問題。

　　四、完善我國公務(wù)員考錄制度的途徑思考

　　(一)堅持和完善“凡進必考”的制度

　　“凡進必考”作為公務(wù)員錄用制度的第一道門檻，也是一面旗幟，同時要把它作為公務(wù)員錄用制度改革的突破口。要規(guī)范考錄程序，嚴(yán)格考試紀(jì)律，嚴(yán)格 把好考試這一關(guān)。要堅決、徹底剎住不經(jīng)考試就進入公務(wù)員隊伍的不正之風(fēng)，不折不扣地實行“凡進必考”這一制度。(注5)在堅持“凡進必考”原則的基礎(chǔ)上， 擴大公務(wù)員的選拔錄用范圍。要進一步打破身份、地域、部門、行業(yè)、所有制的限制，使公務(wù)員的招錄真正面向所有具備報考條件的普通大眾，而不是“帶著枷鎖跳 舞”。打破部門、行業(yè)和所有制的限制，可以促進人才的合理流動，擴大公務(wù)員的招錄的范圍。要通過疏通“三支隊伍”(黨政人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才和專業(yè)技術(shù) 人才)之間、公有制與非公有制組織之間，尤其是要鼓勵非公有制組織向公有制組織的人才輸送和人才流動。非公有制經(jīng)濟組織和社會組織中匯集著各種層次的大量 優(yōu)秀人才，是我國公務(wù)員隊伍建設(shè)的重要后備力量。要把這些新的社會階層中的各類人才納入黨和政府的工作視野，逐步完善公務(wù)員隊伍的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，努力形成與社 會主義初級階段基本經(jīng)濟制度相適應(yīng)的人才思想觀念和人才創(chuàng)業(yè)機制，改變“政府吸引不了優(yōu)秀人才，也留不住優(yōu)秀人才”的現(xiàn)狀。這樣既可以保持公務(wù)員隊伍的精 干，又可以吸引一流人才進入公務(wù)員系統(tǒng)工作。

　　(二)合理設(shè)置考試科目和內(nèi)容

　　我國公務(wù)員考試科目和內(nèi)容并沒有從本國的實際情況出發(fā)，沒有根據(jù)職位本身的要求為中心來進行設(shè)計和安排，要更加科學(xué)的對待公務(wù)員考試的科目設(shè)置 和命題，應(yīng)當(dāng)聘請專家，包括行政學(xué)專家，考試學(xué)專家和資深的政府領(lǐng)導(dǎo)人員共同出題，在大家統(tǒng)一意見，明確精神、明確考察范圍、考察意圖、考察目的條件，再 根據(jù)本國或本地方的實際情況和要求共同出題，這樣既可以避免考察范圍過于寬泛，考試重記憶輕能力以及偏題怪題等降低試卷信度效度的情況出現(xiàn)，又可以拉開考 生的層次、區(qū)分度，從而便于政府機構(gòu)挑選更加合格的人才。例如，國外文官考試無論是內(nèi)容還是方法都在動態(tài)中不斷發(fā)展變化，不僅傳統(tǒng)的筆試和口試不斷發(fā)展和 完善，還出現(xiàn)了新的綜合性考試方法。如品能測驗法、筆跡辨析法等。新的考試方法比傳統(tǒng)方法更科學(xué)、客觀、公正，不僅增加了口試的比例，而且采用各種不同的 測驗項目，提供不同有價值的數(shù)據(jù)。不僅注重顯現(xiàn)才能的測驗，也注意潛能的發(fā)掘，還注意個人在群體中的地位和表現(xiàn)。不僅看重基礎(chǔ)理論和專業(yè)知識測驗，還注意 實際工作能力以及應(yīng)變、適應(yīng)能力的測驗。再如，福建省人事廳首先把抓好命題隊伍建設(shè)作為推進考錄工作制度化的一項基礎(chǔ)性工作來抓，先后從高等院校、科研院 所以及長期從事人事工作并了解黨政機關(guān)人員素質(zhì)要求的人員中，認(rèn)真物色出命題“領(lǐng)頭人”。然后以此為基礎(chǔ)，采取“以會代培”的辦法，多渠道篩選和培養(yǎng)命題 人員，組建起了一支由專家、學(xué)者及實際工作者組成的命題隊伍，這支隊伍人數(shù)精、層次高、專業(yè)結(jié)構(gòu)合理，基本能勝任并滿足定時定期招考和特殊招考命題的需 要。

　　(三)建立分級分類考試機制

　　實行職位分類是公務(wù)員管理體制區(qū)別于傳統(tǒng)干部管理體制的一個重要標(biāo)志，是對公務(wù)員進行科學(xué)管理、錄用的依據(jù)。根據(jù)職位分類法逐步實現(xiàn)科學(xué)的分類 分級考試是考錄制度走向科學(xué)化的一個方向。目前我國的公務(wù)員考試并沒有和管理上的職位分類法相掛鉤，不論學(xué)歷、年齡基本上是實行統(tǒng)一的考試內(nèi)容，忽視了個 人的學(xué)術(shù)背景和專業(yè)優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)根據(jù)報考者的學(xué)歷、專業(yè)建立分級分類的考試機制，例如，把我國的公務(wù)員考試分為三個層次，即高級、中級和初級。高級適用于中 央國家機關(guān)及省級政府部門公務(wù)員的錄用，中級適用于省級一般性的職能部門和地市級政府，初級適用于縣、鄉(xiāng)級公務(wù)員錄取。根據(jù)不同級別、不同層次的公務(wù)員考 試制定不同難度系數(shù)的考試試題，高級公務(wù)員主要考察應(yīng)試者在宏觀政策層面上的理解，而低級公務(wù)員則更多地考察實際技能和對政策的執(zhí)行力。例如，日本國家公 務(wù)員錄用考試分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三個等級。其中的Ⅰ種考試被稱之為國家精英公務(wù)員選拔考試，報考者須具備大學(xué)學(xué)歷。Ⅱ種考試和Ⅲ種考試則是用于選拔一般公務(wù)員 的考試，Ⅱ種考試須具備大學(xué)或大專學(xué)歷，Ⅲ種考試則專門為高中學(xué)歷的報考者設(shè)置的。英國文官考試根據(jù)報考職位的職類和職級分行政級、執(zhí)行級、事務(wù)級、助理 事務(wù)級四個等級進行。法國文官考試按報考的職級分A、B、C、D四級進行，外部競爭報考者須有文憑，內(nèi)部競爭報考者沒有文憑要求，但須有五年以上工作經(jīng) 歷。

　　(四)引入第三方主考機關(guān)

　　我國目前采取的是部內(nèi)制，也就是指在政府行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置公務(wù)員管理機構(gòu)，部內(nèi)制最大的缺點就是行政長官集事權(quán)與用人權(quán)于一身，有礙于客觀、公正 地選拔人才。應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的實際情況不再實行部內(nèi)制，而堅決實行部外制，也就是在政府行政系統(tǒng)之外設(shè)立獨立的公務(wù)員管理機構(gòu)，獨立行使公務(wù)員的考試權(quán)，負(fù) 責(zé)錄用人才的選拔。目前，考試和錄用均由人事部門負(fù)責(zé)，難以適應(yīng)大規(guī)模的考試錄用需要，事實上，公務(wù)員的考試錄用工作是一個復(fù)雜的程序，需要有高效的職能 部門來統(tǒng)籌管理。因此，我國的公務(wù)員考錄工作可根據(jù)我國基本國情和現(xiàn)行體制，建立相對獨立的主考和管理機構(gòu)，聘請、授權(quán)獨立于政府行政系統(tǒng)之外的主考機關(guān) 進行招考工作，即引入第三方機制，這樣就有利于保證考試的公正、權(quán)威及錄用的透明。

　　(五)深入了解考生的思想政治素質(zhì)

　　通過筆試、面試可以測評考生的業(yè)務(wù)素質(zhì)和心理素質(zhì)，也可以了解某些政治思想素質(zhì)，但由于后者的表現(xiàn)具有隱蔽性，有真像也有假像，比較客觀的全面 的測評.只能通過有效的考核來完成。實踐中可以確定考核在整個錄用考試中的權(quán)重，細(xì)化、量化考核的內(nèi)容。其重點應(yīng)是考生在重大事件的表現(xiàn).以及在涉及個人 切身利益的重大問題上的表現(xiàn)，尤其作為社會公德規(guī)范的基礎(chǔ)的誠信情況，同時顧及考生的心理調(diào)適能力、學(xué)習(xí)能力、創(chuàng)新能力、溝通能力。對已參加工作考生的考 核，應(yīng)引入公示制，也可進行民主測評.對應(yīng)屆生報考者的考核，不能同于鑒定和評語，應(yīng)該深入所在學(xué)校特別是班級進行深入了解。對未參加工作往屆生的考核， 應(yīng)深入所在居委會或村委會聽取各方面意見。對于那些在外資企業(yè)、私營企業(yè)甚至在國外工作的考生的考核。應(yīng)當(dāng)進行專門的研究。對考核中所收集的材料，應(yīng)該細(xì) 加辨析，去粗取精，去偽存真，抓住主流，明確本質(zhì)，對考生進行客觀的公正評定。這個評定，還應(yīng)與被考核者見面。同時參加考核的人均須簽字，以示負(fù)責(zé)。失職 者，應(yīng)負(fù)相關(guān)責(zé)任，把住“凡進必考”的關(guān)口。

　　(六)嚴(yán)格面試考試形式及考官資格

　　面試中考官的工作不可避免地帶有或多或少的主觀隨意性。但這種隨意性首先不應(yīng)該來自私心邪念。缺乏良好政治品德素質(zhì)的考官，會有意不按優(yōu)劣等次 評分。而缺乏良好業(yè)務(wù)素質(zhì)的考官，沒有掌握評判技能技巧，會有意無意地打錯分，甚至亂點鴦鴛譜，不僅沒有將高分低能者淘汰出局，反將高分高能者淘汰掉。公 務(wù)員面試工作是一項嚴(yán)肅、重要、社會關(guān)注程度高的工作，隨著社會的不斷進步，面對新情況、新問題、新學(xué)科、新理論的出現(xiàn)，要體現(xiàn)出考生的真實水平和綜合水 平，就需要不斷提高面試官的綜合水平，一方面要挑選素質(zhì)強、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬的人員擔(dān)任考官，并進行必要的考官資格培訓(xùn)。另一方面要優(yōu)化考官組合，使考官組 成既有組織、人事部門參與，又要有社會上聘請的各學(xué)科的專家、學(xué)者，甚至心理學(xué)家等，充分考慮考官隊伍的多元化，使得面試更有針對性。公務(wù)員面試打分，可 以借鑒體操打分的辦法，規(guī)定一個在一般情況下的起評分，如果沒有特殊情況?？脊俅蚍植荒艿陀谄鹪u分，這樣可以有效的制約考官打分的隨意性。此外，有條件的 政府機構(gòu)可以積極采用外國先進的測試手段。如情景模擬、小組討論、心理測量等面試新方法，使面試更趨合理。例如日本地方政府由過去的單獨面試改為集體面 試，對應(yīng)考者進行分組集體討論，考官則在一邊進行觀察，采取這種方式，主要是為了考察應(yīng)考者的領(lǐng)導(dǎo)資質(zhì)、協(xié)調(diào)性和積極性。

　　(七)完善公務(wù)員考試錄用監(jiān)督制度

　　在地方政府的考錄工作中，普遍建立了各種監(jiān)督組織，但這種監(jiān)督往往流于形式，實際收獲不大。這是因為，首先，考試監(jiān)督體系不完善。在錄用考試 中，監(jiān)督部門與考錄主管部門責(zé)權(quán)不清，監(jiān)督部門不了解考錄業(yè)務(wù)，而且其監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督手段不明確，所以很難與考錄部門協(xié)調(diào)。這些問題不理順、不 解決，監(jiān)督就形同虛設(shè)。其次，缺乏法律保障。我們對如何保障和防止考錄過程中不正之風(fēng)現(xiàn)象的發(fā)生，以及保證錄用考試的可靠性上沒有詳盡的立法保障。同時也 沒有在司法上設(shè)置相應(yīng)的機構(gòu)來隨時監(jiān)控錄用考試的實施。再次，缺乏技術(shù)保障。目前在我國地方政府的公務(wù)員錄用考試中，對考試方法、內(nèi)容及程序均沒有定期地 進行科學(xué)性、客觀性的技術(shù)測定，以保證考試的信度與效度。要建立完善的公務(wù)員考試錄用監(jiān)督體系，采用黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督形 式，構(gòu)建多層次、多方位、全面的公務(wù)員考試錄用監(jiān)督體系，重點通過制度予以監(jiān)督?！陡＝ㄊ′浻脟夜珓?wù)員實施辦法》在此方面的規(guī)定具有一定的借鑒意義。該 辦法對命題、考核、體檢、面試等多個環(huán)節(jié)規(guī)定了較詳細(xì)的監(jiān)督辦法，由于面試的主觀隨意性較大，所以重點需要加強對面試過程的監(jiān)督：監(jiān)督人員未到場，不進行 面試;面試成績未經(jīng)監(jiān)督人員簽字的，人事部門不予審批，在面試中明顯違規(guī)的考官，取消其考官資格等。另外還可以組成由專家組成的有獨立地位的考試錄用監(jiān)察 隊伍、巡視隊伍，到各地面試點監(jiān)督和協(xié)助面試工作的完成，進一步加強對面試的監(jiān)督。另外，在法規(guī)不斷健全的基礎(chǔ)上，加強依法執(zhí)行的力度也很重要。

　　綜上所述，隨著社會進程的不斷發(fā)展，法制工作的不斷進步，公務(wù)員制度勢必會向規(guī)范化、合理化、專業(yè)化、科學(xué)化發(fā)展，這是政府機構(gòu)改革的必然要 求，是政府人力資源管理和開發(fā)的必然結(jié)果，是提高行政效率的前提和保證，也是迎接知識經(jīng)濟挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)，更是大勢所趨、人心所向。因此，我國公務(wù)員制度改革 任重而道遠(yuǎn)，只有不斷完善我國公務(wù)員考錄制度才能使我國的公務(wù)員制度能適應(yīng)我國政治、經(jīng)濟體制改革的需要，為我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供人才保證。

　　引文注釋：

　　(注1)李飛：《中華人民共和國公務(wù)員法釋義》，中國市場出版社，2005年5月第1版，第79頁

　　(注2)三度：信度、效度、區(qū)分度

　　(注3)《中華人民共和國公務(wù)員法》，法律出版社，2005年4月第1版，第30條

　　(注4)《中華人民共和國公務(wù)員法》，法律出版社，2005年4月第1版，第21條

　　(注5)許法根：《國家公務(wù)員制度》，浙江大學(xué)出版社，2004年12月第1版，第102頁

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